市建局的角色和效率問題須反思
市建局的角色和效率問題須反思

人口老化是香港必須面對的施政難題之一,與此同時,舊區樓宇老化的問題亦亟需港府和社會的關注。截至2021年底,在約3.6萬幢私人住宅樓宇中,有約25%樓宇(9162幢)樓齡50年或以上,比10年前多了超過5000幢。預測到2031年底,50年樓齡以上的私人住宅樓宇(未計公屋)又會再增加7560幢,很可能佔整體私人住宅樓宇超過四成。


除卻私人發展商外,肩負舊區重建的當然是市區重建局,其行政總裁韋志成近日連續為該局財政狀況及成本效益主動解畫。查看市區重建局2020/21年報,自2001年該局成立以來,已完成36個重建項目(當中包括由其前身土地發展公司開展而由市建局完成,以及由房協完成的項目),總共收回了1015幢老舊樓宇,提供了13446個新建住宅單位;而市建局目前已開展而未完成的項目則有46個,涉及收回1006幢舊樓,可提供約1.7萬個新建住宅單位。


未計重建提供的商業、社區配套設施、為舊樓翻新、維修等項目,市建局用20年時間收回約2000幢老舊樓宇重建,並提供約3萬個新建住宅單位,當中包括收購、賠償、安置、建屋、售樓等一系列複雜程式,改善舊區環境及市容面貌,至今成果及努力是值得肯定的。


重建速度追不上老化


然而,舊區重建進度明顯追不上樓宇老化的速度。香港平均每年新落成約500幢樓宇,有超過5000幢樓宇於1970年代落成;同樣地,從現在到2030年,每年將有500幢樓踏入50歲。再者,香港於1980和1990年代所落成的私人住宅樓宇都比1970年代更多,意味着2030年後香港的樓宇老化程度將再進一步加快。


近日,香港測量師學會提議修改現有《土地(為重新發展而強制售賣)條例》,降低「強拍」門檻,由現時的80%業權降至66%,反映了舊區重建進度緩慢,私人收購舊樓重建困難重重,而且時間冗長,積壓資金,令發展商缺乏積極性等問題。另一方面,以市建局在現有條例及現有機制框框限制下,即使有一定成果,但平均每年涉及重建的樓宇約100幢,舊區重建速度比樓宇老齡化速度顯得望塵莫及。


在老化舊樓當中,目前全港更有超過5000幢「三無大廈」,不少被非法改為劏房或籠屋,甚多亦沒有電梯,居民以基層及長者為多,其樓宇結構安全、消防、環境衞生狀況堪憂,對居於其中的長者及小童尤其不方便,嚴重影響他們的生活質素,甚或是安全和衞生的計時炸彈。2010年1月,九龍土瓜灣馬頭圍道45號J座一幢舊唐樓倒塌,造成4死2傷;2011年11月,旺角花園街發生四級大火,波及兩幢舊唐樓,造成9死34傷,其中5人危殆。舊區重建進度緩慢,這些悲劇或會重演,絕對不是危言聳聽。


樓宇老化造成實際的安全隱患,而市區重建的目標正正是要解決這些問題。如果因為重建速度緩慢,社會務必反思「為何會慢」,這種慢又「是否具有正當性」。筆者提出三點觀察,以供思考。


第一,現有《市區重建局條例》要求市建局需以商業原則運作,即使韋志成說市建局不需要「自給自足」或「自負盈虧」,但亦需要審慎理財,不可能無止境長期向政府伸手要錢,而他說市建局發展興建公屋財政不可行,正是這個道理,完全可以理解。這無形的財政顧慮,成為加快舊區重建的一大障礙。


一直以來,市建局通過與私人發展商合作,以土地可發展業權向後者取得部分財政收入,並從重建後取得物業、出售或出租的分成,以推行舊區更新計劃,意味着「條數計唔掂」的情況下,發展商卻步,重建計劃啟動無門。市道好時,業主自然叫價更高,重建成本增加,項目可能又要「拖一拖、等一等」,或者另闢蹊徑,例如向政府要求注入資金、向市場借貸、發債等;市道不好時,預計收益減少,「條數無咁襟計」,最後又只會拖慢重建速度。


潛力不足地產商卻步


第二,以市建局目前的重建發展模式,實際上與一般發展商無異,對商業誘因有一定要求。然而,不少在舊區較殘破的樓宇已有8至10層樓高,剩餘的地積比率不多甚至沒有,或因規劃問題而未能增加地積比率,發展潛力不足之下,地產商自然不會參與,重建發展無從進行。市建局雖為公營機構,但因為需要審慎理財,儘管不至於唯利是圖,但亦必須「計掂條數」才會「出手」,導致有一大批殘舊樓宇在現行規劃下難以被納入重建範圍。上段提及的2010年土瓜灣塌樓,以及現有9000多幢50年或以上老齡舊樓未能得到適時重建,正好反映這問題的嚴重性及根本性。


第三,市建局作為政府全資擁有的法定機構,但大部分重建項目均與地產商合作,涉及利益轇轕,社會觀感不佳,與後者利潤分賬更難免間中會有糾紛衝突,甚至導致官司纏身。土地發展公司(Land Development Corporation,即市建局前身)當年就曾經因為1989年中環租庇利街/皇后大道中的項目(即今日的中環中心)向發展商合作方追討2300萬元的收地開支,最終2013年才判該局勝訴,事件前後超過20年時間。


除了未能趕上樓宇自然老化所衍生的重建需求,市建局目前開展重建項目的模式亦並非最符合最佳社會效益。


首先,市建局一些與發展商合作的項目,因為近年樓價貴,為求總售價能為市民負擔,只能縮細每個住宅單位建築面積,最後出現「納米樓」,難免讓公眾質疑如此做法,是否違反市區重建要改善市民居住環境的初心。


地塊細小屢現插針樓


其次,由於市建局是由政府百分百擁有,是利用公帑進行舊樓收購(例如市建局成立之初,政府向其注資100億元,據悉至今尚未償還,也未知有否支付利息),可享地皮的剩餘容積率,甚或提升容積率,並獲豁免補地價,更可以引用有「尚方寶劍」之稱的《收回土地條例》,以公權力強制收回指定地塊;為舊區重建本來無可厚非,但《收回土地條例》列明收回土地必須用作「公共用途」,而現有《市建局條例》亦明言所有被強制收回的土地將被視為是作公共用途的,但市建局重建項目與私人發展商合作並攤分利潤,原址的小業主僅獲得「七年樓齡」的賠償(韋志成近日表示需要檢討此賠償機制),而未能分享地積比率增加之後及重建發展紅利,有利用公帑、公器私用之流弊,容易被人質疑不符合社會倫理,甚或有違社會公義。


再者,市建局有些重建項目因地塊面積細小,隔鄰地皮又因種種原因未可合併,導致出現「插針樓」的情況。這些小型地盤的重建成本效益欠佳,亦未必有充分考慮到社區配套、整體居住密度等問題,以致社會效益亦不高。近年市建局確實有開始啟用「小區」發展模式,有一定改善,但具同等需要卻未納入重建範圍內的舊樓還有不少。實際上,我們有必要從整體社區而非僅僅是個別項目的角度考慮重建問題。


歸根到柢,進行舊區重建,改善市民居住及工作環境問題才是「目標」,亦是政府和公營機構的使命所在;而公營機構需要以商業原則營運只是一種達至上述目標的「手段」,手段不應凌駕目標。如果商業原則未能實際協助實現上述目標的效益最大化,那麼我們亦不必作繭自縛,應該think outside the box,開放思維,尤其是對市建局目前的發展模式作出深入反思。


筆者利益申報,2001至2005年曾任市建局非執行董事。但經過多年來的發展,香港市區重建的模式和速度確實有改進空間,加上私人住宅樓宇老化問題愈來愈迫切,筆者認為,要「以結果為目標」,市區重建的「提速、提效、提量」,亦需要新思維。


目前,市建局自己要盈利,其合作方發展商亦需要盈利,市區重建項目基本上以商業利益為前提,予人「利潤中心(profit centre)」的感覺,不符合市建局作為公營機構的使命及社會形象。再者,如上所述,目前舊區重建的進度並不理想,項目導向發展亦欠缺社區整體布局、規劃、配套等全面考量,導致重建成果零碎和分散,社會效益未能最大化。


筆者認為,特區政府可以考慮調整市建局的角色和營運模式,通過修改《市區重建局條例》,將市建局指定為只協助特區政府徵收舊區樓宇及其土地的機構。由市建局徵收和清理的土地,可交回政府作土地儲備,但局方不參與之後的地產發展,而政府出售該等土地收入可以將部分成為市建局繼續收購舊樓的專項基金。換句話說,將市建局由「利潤中心(profit centre)」,變成一個「成本中心(cost centre)」,不再參與地產項目發展,正如政府一般部門,不是為牟利賺錢而服務社會。


應作改革變成本中心


這種做法有幾個好處。第一,政府有較多市區土地在手上,可以更靈活規劃整體社區的用地功能布局,避免「插針樓式」的發展,亦避免因為項目不牟利而不進行,甚至可以規劃政府資助房屋或公共設施,優化舊區的整體環境,提升居住及工作舒適度,改善市容。


第二,由於不需要為利潤中心的考量,不需要以盈利為原則所限,即使舊樓現有的地積比率不高或不足,亦可以按照舊樓失修殘破情況、社區整體需要等而開展收樓收地程序,切實配合樓宇老化及整體的實際需求,避免出現因為「商業潛力不足」而有舊樓「被遺棄」的情況。


第三,結合上述兩點,由於政府持有較多可以靈活利用的土地,市建局亦不再存在「財政壓力」,因此在安排受影響居民的賠償時,政府亦可以在「原區安置」方面作出較適切安排,盡量保留原有的社會肌理(social fabric)和睦鄰關係,原區居民更易適應,社會更和諧融合。


第四,目前不論是由公營機構還是私營機構主導的市區重建模式,均有一定資本門檻、營運規模等,參與方主要為大財團和大型地產商,中小型發展商可以參與重建的機會為數不多,不必要地造成寡頭壟斷。如果市建局收回樓宇後再由政府公開競投出售土地,那麼中小型發展商亦有機會參與中小型的重建項目,不但是一種經濟均衡發展的體現,更可以讓更多持份者參與市區重建這一重要的公共使命,從而加快舊區重建的進度。


最後,筆者建議,在現有舊區重建模式未改變之前,政府應考慮建立恒常協作機制,由屋宇署、消防處、機電署、衞生署、市建局等,合力檢視全港那9000多幢50年或以上樓齡的舊樓,尤其是那5000多幢「三無大廈」,以能主動適時介入,進行重建,避免土瓜灣塌樓或花園街大火的悲劇重演。


原文轉載自《信報》 2022年8月10日


原圖:星島日報


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(本文純屬作者個人意見,不代表『港人講地』立場。)
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