本文作者為言論自由行行政總裁黃永

特首選舉唯一候選人李家超的政綱預計本周出爐，雖然其團隊強調此非施政報告，但毫無疑問會透露下屆政府施政重點，以及各政策範疇之緩急次序。然而框架歸框架，實際仍須依賴公務員系統始能執行，因此官僚制度改革勢成下屆特區政府焦點。

在「以結果為目標」的指導思想下，未來特區政府需要進一步提升整體管治效能--但單純提倡甚麼團隊精神、服務文化、緊貼社區之類的大方向，一般公務員肯定會覺得太虛，而不知如何具體執行；而過度強調績效指標（Key Performance Indicators，KPI），則往往令部門與部門之間只顧埋首達標，於是大幅降低互相合作的意慾。

相對而言，特區政府畢竟算是個成熟而相對高學歷的組織，故較適宜以「學習型機構」（learning organization）的理論策動改革；簡而言之，就是為公務員制定「學習綱領」而非績效指標--也就是視整個轉變過程為認知層面的提升，不再糾纏於技術層面缺失和性格缺陷（例如指官僚總求少做少錯，卻沒有從制度創新提出解答）。至於大方向則離不開以下5大範疇：

宜設內地事務專隊 跟進政策

第一，政務層面務須充分理解內地政策--建制派經常批評特區官員，對內地正在推行或即將實施的政策一無所知；現實或許是，特區許多官員連一河之隔的深圳有多少人口也不清楚（答案：據第7次全國人口普查，深圳常住人口超過1,756萬人），遑論知道其人口結構及相關針對性措施。

注意：特區官僚並不需要全面了解內地官場文化，畢竟那是問責官員的工作，但隨着疫情持續及大灣區發展，對於內地官方單位的工作流程，卻肯定要有基本認知，目前主力由政制及內地事務局負責整體統籌的做法，已經不合時宜。

較理想的做法，是各政策局及旗下部門，皆設有「內地事務專隊」，長期跟進和調研自身政策在大灣區以至全國的最新發展，以備不時之需；當然，更理想的是由公務員學院提供定期國情研習，從而讓特區全體公僕皆明白，國家及鄰近城市各項政策的進度狀況。

技術成果轉化 主動請教深圳

第二，經濟層面改以促進內循環為主軸--國家「十四五」規劃早確立以內循環為主、內外雙循環相互促進的發展模式，而從內地不同分析和評論中，可看出香港在此模式中，主要還是扮演「推進外循環」的角色，包括把外資納入外循環體系，加快引資補鏈、擴鏈、強鏈，並透過香港擴大互聯互通機制，強化資本市場在打通「雙循環」之作用。

然而，在俄烏衝突持續下，香港在以上格局中之角色便需要調整，務實地改以內循環為核心：官員必須在「技術成果轉化」這方面，唯深圳馬首是瞻，不能再單方面宣傳香港現有基礎科研有哪些特別超卓（如生物醫學、神經科學、基因組學、疫苗技術、幹細胞技術、人工智慧、智慧城市等），而是主動向內地官方單位及不同產業請教，到底人家最有興趣甚麼範疇，從而度身訂造針對性措施，以至由香港這邊促成公私營合作項目；也就是除了政策和法律文件，公務員亦要學懂如何撰寫business plan。

靈活調整細節 應對外圍環境

第三，社會層面可先推出再反饋後調整--有報道指，部分選委認為，公務員過分注重部門一向以來的程序，導致各自為政，效率低而反應慢，不緊貼社會所需；可是繞過既定程序，總有司法覆核風險，而太強調長官意志，也容易令部門欠缺交流而顧此失彼，一旦執行時忽略某些關鍵細節，便會影響整體施政，並打擊管治威信。

官僚思維模式從來也是由程序主導，與其批評，不如引進更具效率的程序。近年於軟件開發方面日趨普及的「敏捷項目管理」（Agile Project Management，APM）方法，實在值得參考--有別於過往由上而下、綫性順序完成各階段的瀑布式項目管理，APM強調變通，具體做法是以較短而反覆的開發循環，進行漸進式開發與交付。

套用在政策開發（把project轉為policy），就是政策細節和最終設定會隨着執行而逐漸完整，而非一開始便把所有需求擬定，讓管治團隊可快速應對外圍環境，並定期反思業界和市民作為客戶之即時需求。

藉大數據分析 細化政策成效

第四，科技層面透過大數據作政策評估--承上所論，要做到快速應對並調整政策，有效的信息回饋至關重要。過去兩年因為疫情相關的誤導信息，政治及傳訊學者開始擔心所謂「數據鴻溝」（data divide）危機，當中主要是指政府未能像企業般，以大數據分析訂定政策，於是網絡上的數據多用於協助商界牟利，卻鮮用來解決社會問題。

有見及此，特區公務員團隊當因應數據鴻溝，及早進行改革，包括在政策執行的過程中，引入新的步驟及儀器，收集各樣以往認為沒需要的數據，並把從沒整理過的現有數據，以新近發展出的大數據技術進行分析；同時，特區政府應聘用懂得人工智能和演算法的專才，並在增添設備時，另立專項撥款，支援所有政策局進行大數據分析。

如此安排，亦讓特區能提供細化的政策成效數據，予中央及大灣區內各官方單位參考，有助融合。

特首宏觀調控 推動政府減碳

最後也是最難之大方向，是從規劃到執行的整個流程，特區政府所有政策範疇都應該以減碳為目標--由於「碳中和」是當下國家與國際社會共同合作的最大政治公因數，加上俄烏衝突令全球能源供求出現重新規劃，故香港絕不能在這方面成為國家之短板，並應善用今次機遇，大力發展綠色金融。

此外，基於香港各界對新政府已經提出很多訴求，在同時推動多項新政的開局形勢下，新上任的局長們估計會為了爭取表現，讓大量措施趕出台，結果可能會導致政策之間出現重疊，造成資源浪貴。因此，如何在交接的過程中承先啟後，推動政府內外減碳減廢，其實已經超越了環境局的權限，而必須上升到政務司司長乃至特首的層次宏觀調控。固然，現任環境局局長在一眾局長中屬最資深的一位，所以要現階段便從這方向進行聯繫，理論上還是較大機會成功。

原文轉載自《經濟日報》2022年4月25日

原圖：政府新聞處

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