本文作者為言論自由行行政總裁黃永

任何制度必然有自身局限，卻總是利弊相依。過去兩個月疫情期間，輿論幾近一面倒批評所謂「AO黨」不利管治香港，甚至說到整套制度一無是處，但一如香港許多評論，所指出的種種問題，往往欠缺具體答案，亦即至低限度須解釋：取而代之的該是甚麼？

也許我們應先客觀分析，「AO黨」一詞背後，實際上反映哪種心態。各類狠批政務官（administrative officer，即簡稱AO）的文章，似乎離不開兩類說法：其一，是形容為一套回歸前殖民管治時期的固有系統，當中再極端一點的說法，是此乃「英國人埋下的陰謀」，以至「這夥人崇英而不夠愛國」；其二，是一眾政務官高高在上，既不了解民生疾苦，也經常「外行管內行」，因而反應太慢兼政策不到位，錯漏百出。

注意以上兩套說法，其實相當符合後真相年代的一般民粹論調--第一類批評引入了民族主義（nationalism）元素，透過「英國／西方Vs中國／祖國」的對比，強調敵我矛盾而挑動情緒；第二類批評則以菁英主義（elitism）為基礎，放大或誇大「99%：1%」之間差異，營造群眾對抗權貴的感覺。這種「民族×權貴」的煽動手法，以及隨之而來的社會現象，自英國脫歐及特朗普2016年就任總統後，透過社交網絡席捲亞洲及南美洲，成為許多地方的政治常態。

無具體政治主張 AO難稱黨

事實上，以「黨」一字來形容政務職系，本身就很有問題。簡單舉例如下：陳方安生、葉劉淑儀、曾蔭權、曾俊華、張建宗、林鄭月娥，已經是6位極不一樣的AO，為官及晉升的方式既不相同，這些個體之間也不見得有其共同性或統一性（亦即「黨性」）。

硬是要把政務官們視作一個政治集團的話，實在難以明確指出他們有何具體政治主張，畢竟「政治中立」並非一種主張，另外特區亦不再堅持「小政府大市場」；而AO的共同利益，或許就只有退休長俸，但這點在《基本法》已經有全面保障，包括第102條：「按不低於原來的標準向他們或其家屬支付應得的退休金、酬金、津貼和福利費」，以及第107條的量入為出公共理財原則，因此政務官並不存在誘因，要從政治層面爭取甚麼。

反過來看，把政務官描繪成「AO黨」或是一個政治集團，較合理的解釋是，有些政黨或利益集團不認同政務職系分配資源的方式，或視之為阻礙建制獲得資源的一種架構（常用說法是官員總是抱持多做多錯、少做少錯心態），故才會視AO作為某種形式的政治集團而存在。

乏政團監察 政策「多頭不到岸」

這種想法亦帶出政務官制度的一大局限，也就是所有政治組織既向官員爭取資源，亦同時監察他們--再直白一點，總有些人因為爭取不了，便以監察之名狠批政府無能。由於不是在野黨監察執政黨，而政治光譜涉多個經濟階層和各類持份者，因此在這種「多黨皆在野」、沒有政治同盟的監察制度下，政策幾乎每次也變得「多頭不到岸」：偏右就被指官商勾結，偏左便違反自由市場原則；中間落脈？則兩邊皆覺得利益受損，且政策效果往往不夠力。正因如此，使用現存制度再微調，乃最務實手段，結果造就了AO的路徑依賴。

如何解困？答案可分為兩部分：有不少聲音認為，AO的公關和對外溝通能力嚴重不足，市民不明白政策原意，以及政策為何轉變，成為公共行政的致命傷--這種說法當然對，因為多說明總是更好，但如今的實際意義卻不大，原因是執行不了：要提升政策解說能力，方法不外有三：其一是靠官員自身魅力、其二是向外聘請高手、其三是周邊同聲同氣。

公關能力不足 政策執行出問題

第一個方法難行，因為Likability並非原先聘用及晉升時的關鍵重點；第二個方法更難行，因為香港傳媒行業和商界公關的訓練，與政務官思維有很大分別，有多少真正公關高手願意投身官場，本就是疑問，即使有，高官卻未必懂得善用他們；第三個方法雖可行，但如上所論，議員往往採取民粹策略，專家亦不見得會配合政府，觀乎疫情最嚴峻時建制派的基本取態，當知在港要實踐統一口徑之難。

我不是認為官僚毋須提升解說能力，只是這不應是短期目標，而應該是衡量未來公務員學院成效之關鍵指標；與其希望AO們突然全部重視公關，倒不如強化政務職系原先已有的能力，讓他們全面發揮實力。

現實是，政務官對於公文和法案該怎樣遣詞用字，以及如何維持整個特區官僚架構內部暢順運作，相信無人能出其右。疫情期間種種亂象，與其說是制定政策有問題，其實往往是「落地」執行時出了問題。事實上，假如沒有政務官寫好相關法例和內部指引，一旦被司法覆核，後果不堪設想。

提升EO權責 確保政策有效執行

要令AO好好發揮，制定了的政策要盡快有效執行，而且不出亂子，EO（Executive Officer，即行政主任）的權責必須大幅提升，重點是交由他們負責推演可能出現的情況，以補漏拾遺。短期而言，可考慮聘用一批剛退休的資深AO或EO，全面檢視目前和未來半年的各種流程和內部制度，更新內部指引，以更有效應對下一波疫情，並確保新一屆政府順利銜接。

長遠而言，當然是如何擺平政治光譜內不同利益團體的問題--這層面事涉政治制度改革，決定權在中央。然而，建制能否再次展現團結，營造適合推動「先普選特首，再普選立法會」的環境，至關重要，否則政策在各黨派的矛盾之間，只會繼續「多頭不到岸」，有機會令香港社會進一步分裂。

最後必須強調，筆者無意為政務職系的整體表現，作任何形式的開脫。上述分析旨在說明，以AO背後有政治動機或性格缺陷（例如敷衍散漫或「離地」）解釋政府行為，未必是合理的答案。

就如財政司司長陳茂波，便非政務官出身，但其破天荒新政，規定業主因疫情而不能追租最多半年（原計劃是先執行3個月，再看情況而決定是否需要加多3個月），縱表明是非常時期之非常手段，還是因業界反對，令禁追租期如今縮短至只有3個月。

也就是說，本港核心政治問題，是所謂的「AO黨亂政」，還是部分既得利益者背後操作，相信讀者自能定奪。

圖片來源：星島日報

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