從土地供應看香港公共政策的生態圈
從土地供應看香港公共政策的生態圈

本文作者為香港科技大學前經濟系系主任雷鼎鳴

 

中美關稅戰與科技戰已炮聲隆隆,而且很可能是持久戰,香港夾在其中,已是避無可避,港人最好的策略便是持盈保泰,做好香港本應做好的事務。若論要提高香港經濟增長,擴大香港的經濟容量,以及化解社會矛盾,不易找到有比增加土地、遏抑樓價更重要的政策;但此種政策卻又深深地觸動香港的政經結構,若要成功,不可不對此有深入了解。

 

工作半世紀 始可買蝸居

 

香港的房屋是否又貴又細,是個必須解決的問題。這對大多數港人而言,答案是明顯的,根本不用討論,但在土地供應專責小組運作期間,我倒是聽過有些人力持異議,甚至認為港人居住的面積已經不錯,所以在分析樓價與政經結構前,還是有需要掃走一些謬誤觀點。

 

港樓有多貴?在眾多量度樓價的指數中,訊息量最多的是一個叫NUMBEO的指數。為免比較面積大小不一的樓宇價格,這指數把世界上幾百個城市的數據找來,劃一比較面積90平方米的樓價,其方法是看看不同城市中,收入處於中位的住戶,要多少年的收入才能買到一個90平方米、價格處於同類樓宇中位數的單位。

 

香港要多少年?去年的答案是要49.02年,是近半個世紀,超過一生人的工作年期!我數十年前在美國教書時住過幾年水牛城,NUMBEO指數是1.87年,與香港相差何其巨大。就算是新加坡或倫敦等昂貴城市,都「只」是22年。

 

香港人居住的面積已算不錯嗎?香港的公營房屋人均居住面積是13平方米,整體香港人口的人均居住面積也只是16平方米。香港的老對手新加坡是27.6平方米,內地是32.9平方米,美國是60.9平方米,丹麥更高達76.7平方米。港人見到這些數字,能不悲乎?上述數字也意味着就算居住面積完全平均配置,絕無不平等,港人的居住空間也是十分擠迫。港人生育率極低,部分原因便是被此迫成。

 

為何樓價這麼貴?先考慮是否需求因素造成?香港雖有新移民,但因生育率低,未來25年人口增長率每年平均只得0.4%,但因人口老化,每個住戶人均人口愈來愈少,住戶數量卻上升較快,未來25年住戶數目每年約以1%的速度增長。這便意味着香港每年新增的住戶有2.7萬個左右。

 

這尚未加上要多建單位以補充被拆掉的舊樓,也沒有算上過去多年供應跟不上需求所積累的壓力;我們也應加上港人在經濟增長後,希望住得沒有這麼擠迫的土地需求。

 

有人埋怨地產商壟斷市場,要價太高。地產商若有強大壟斷力,的確不妙,但我卻很懷疑在過去它們是否有這能力?19972003年間,樓價跌了63%,卻不見地產商有能力頂得住樓價下瀉。我尚記得在1997年高峰期,新地股價每股116元,今年63日,新地收市價是123.6元,20多年才增加這麼少,就算加上每年的分紅,香港的地產龍頭公司又算得是哪門子的「地產霸權」?

 

印花稅辣招 壯大地產商

 

不過,政府從2011年所實施的印花稅辣招,既無法降低需求,反而減低二手市場的供應,這便增強了一手市場地產商的壟斷力;再加上金管局限制了按揭的比重,能夠提供額外按揭的地產商,便可利用政府的政策而得到比過去更大的壟斷權了。這倒是不健康的。

 

眾所周知,香港不是地理上沒有地,但已發展的地只得總面積的24%。我們也確知,樓宇的成本主要是地貴,只要有大量的土地供應,樓宇數量增加,樓價不可能不下調。不少定量研究也為此說提供到證據。為什麼香港的地拿不到出來?

 

另一些相關的問題是,在董建華年代,為什麼搞「八萬五」這麼容易?那時地從何來?今天發展規模遠不及「八萬五」,為何卻拚命擠也擠不出地?我在土地供應專責小組期間,只有感到官方成員都極其焦急,很想多找到些地。小組的成員只要聽到有些地有潛質可用,大都會兩眼放光,興奮莫名,不存在要卡着一些可用之地的情況。

 

舉個例子,記憶所及,沒有成員反對發展棕地。10年前林鄭當發展局局長時,已想發展棕地,但10年過後,仍無寸進。我聽過一位地產商所說,他們公司過去幾年都想購入棕地以作發展,但對方叫價卻愈叫愈高,脫離實際,至今仍買不到一塊地。

 

另一個例子是私人擁有的農地,這些地有近1000公頃,十分吸引,政府雖可引用《收回土地條例》收回,但這種做法卻並非沒有法律上的規限,就算強行收回,也只能在「公共用途」類別中使用,不能地盡其用。

 

過去多年,政府與私人擁有者一直也談不出多少成果,私人地主希望政府出錢多在附近發展基建,這樣有利於他們發展人口密度較高的社區,但政府卻不願。歸根究柢,其實還是一個誰肯多付錢的問題。地主也不焦急,地大可放在那裏,坐等升值。

 

在整個討論土地供應選項的過程中,有一點我印象特別深刻,便是政府若想發展某些地,速度特別慢,是驚人的慢。要用棕地嗎?沒有108年恐怕成不了事。要填海嗎?也許要15年吧,這還不一定包括房屋建好,這叫今天交貴租的無殼蝸牛怎麼等?

 

為什麼要這麼久?據說是政府要走過一大堆法定和非法定的諮詢過程,又要各種評估、可行性報告,不少項目也要經過區議會甚至是立法會。在港英年代,填海及建機場這麼大的項目所需的時間也遠短於今天「明日大嶼」所需的時間。

 

從較負面的角度看,這些沒完沒了的諮詢或審批,反映出政府並無足夠的政治能量作出決定,若是得到不同層次的諮詢及審批架構支持,政府便師出有名,可以擊退反對的聲音。不過,這也可造成惡性循環。例如,過去如何發展某社區,是不用問過區議會的,但今天卻要問。試想,一個政治團體若知道他們有權阻止你某個計劃,他們會不跟你討價還價,讓自己得到好處才支持你的項目嗎?

 

填海增土儲 地主才降價

 

多設各層次的諮詢,自己老是不作出決定,也可視為一種卸責,把責任推到諮詢對象身上。有時,但非必然,諮詢對象也會對要肩負起的責任感到壓力,他們也可以卸去部分的責任,自己找另一層次的諮詢。

 

土地供應專責小組很難說沒有墮進這陷阱。為何22位各有代表性或專業背景的成員及8位資深官員對很多選項不願作出判斷,而要花費大量資源時間去搜集民意(最後證明,這些民意其實與小組成員的總體意見無大分別)?這一方面是政治,讓小組有機會解釋各選項,並使建議的選項賦有民意的支持,可是另一方面也是小組在卸掉責任,不以自己的專業作判斷,而以民意作包裝,但光是小組的討論與諮詢,便多用了17個月,以致特首等不及,在小組未有報告前便提出「明日大嶼」計劃。

 

平情而論,就算真有卸責,以致延誤土地供應,我們也不用抹殺多層次多架構諮詢所帶來的正面作用。多聽意見,尤其是專業意見,可以減少錯誤,實有存在價值,但是否要把諮詢弄得無了期?

 

其實,在特定的條件下,土地政策多作諮詢也不會阻礙供應土地的日期,只要有大量土地儲備,可供十多年以上使用,就算政府動作遲鈍,也不會有問題。政府先逐步用掉儲備中的土地,只要儲備能慢慢地、但又源源不絕地得到補充,那麼土地短缺便不會出現。

 

不過,從19852005年,香港每年填海造地平均190公頃,但從20052015年,每年平均卻只得19公頃,填海造地急劇下降,土地儲備也消失幾乎殆盡。沒有了儲備,整個遊戲便大為不同,政府找到什麼地,立刻便要用,完全沒有緩衝,找不到地卻有需求時,土地及房屋價格便要急升。政府沒有地,若仍慢條斯理,容易出現社會怨氣。

 

既然政府現在基本上沒有土地儲備,我們只能希望加快每個選項供應的速度。這不容易,香港最大的困難是中短期的供應都不足,長期要靠填海,若填不了海,也便巧婦難為無米炊了。阻礙短線供應的是小圈子利益,他們人數少,但利益集中,也較易組織起來,形成強大政治力量。

 

面對這些利益團體或地主,最理想的方法是利用市場力量。目前各選項中最能解決長遠土地供應的是在大嶼山對出填海造地,它規模較大,足以使市場產生樓價會跌的預期,這樣又進一步減弱各地主把土地待價而沽的誘因。假如這些地主肯定知道未來有大量土地供應,那麼現在減價放出土地便十分合理,所以加快填海,明確前景預期,不但可解長期樓價高企之苦,並可使中短期價格一樣下降。

 

原文轉載自《信報》 201968


原圖:devb.gov.hk

(本文純屬作者個人意見,不代表『港人講地』立場。)
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