張志剛,前行政會議成員,現任智庫組織「一國兩制研究中心」總裁。張志剛畢業於香港中文大學,分別獲授學士及碩士學位,文章常見於本港各大傳媒,著有《悲劇,悲香港》及《風雨聲中》等書。
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優化人口結構釋放勞動潛能
優化人口結構釋放勞動潛能

政府日前發表了以「集思港益」為題的人口政策諮詢文件,這是九七年回歸之後第二份全面檢討香港人口政策的重要文件。香港人口政策諮詢文件列出的人口政策督導委員會成員的名單,除了政務司長擔任的主席和11 位非官方委員,官方委員包括了民政事務、勞工及福利、財經事務及庫務、保安、教育、食物及衛生等6 位局長,佔了現時12 位政策局長的一半。由這個官方委員的組成,已經可以反映出人口政策所涉及政策範圍的廣泛,同時,也說明人口政策的影響深遠!

文件就香港的人口政策向市民作一個全面的諮詢,所以並未有政策的傾向性,但文件把現時香港人口結構和面貌作了一個全面的考核,並且就這個結構和面貌對社會以及經濟發展的挑戰逐一陳述,並列出一系列可以用來應對的措施,珠玉紛陳,讓市民可以表達意見。

香港人口結構和面貌的特徵,其實在發表諮詢文件之前,已經在許多討論中有所提及,尤其人口老化這個趨勢,政府已經一再在醫療、安老,甚至經濟發展等相關的政策早有提及。香港現時的人口中位數已經達到42 歲,年屆65 或以上的人口在2031 年增至216萬,到2041 年,數字更上升至256 萬。這個發展,不但意味醫療和安老的支出將會大增,而供養率由去年1000 名適齡工作人士支持355 名受養人士,增至2041 年每1000 人供養712 名,升幅增一倍。

只看這幾組簡單的數字,已經可以推想出一大堆經此衍生出來的社會及經濟問題,而這些問題都會帶出負面的影響。換句話說,香港這個人口結構和面貌,起碼在社會發展以及經濟利益的層面而言,並不理想,所以有需要用相關政策去調整這個結構和面貌。

在提出可行的調節措施之前,諮詢文件已清楚指出,每天來港的150 個單程證配額不在檢討之列。月前本欄的〈香港是地少還是人多〉一文中,已經清楚解釋,每天150 名的單程證配額,不是一般的移民,而是家庭團聚的安排。香港上一代的居民,絕大部分移居自大陸,尤其是廣東省,所以兩地有非常廣泛而緊密的親屬網絡。幾十年來也有大量跨境婚姻,而跟其他地區相比,香港跟大陸的跨境婚姻並不能讓香港永久居民的配偶馬上取得居留權,而必須以單程證措施排隊來港。所以單程證不是額外的權利,而是特別從嚴的安排,而家庭團聚是基本的人權,不因學歷、工作,以及其他經濟條件而有所改變,因為這是最基本的人權,我們只能視這每天150 名來港人士,是香港人口組成的必然一個部分。我們也可能需要針對這些人口的一些客觀存在的條件,而訂出相應的人口政策,例如善用他們的專長又或者提升他們的工作技能,而不是「要還是不要」的問題。所以諮詢文件很清楚表明立場,政府不會考慮改善這項政策,社會不需要再就這政策進行討論。

諮詢文件從幾個角度去處理目前有欠理想的人口結構。首先是考慮如何釋放現有人口的潛力,最直接的是針對人口一半的女性。在不同的年齡段中,女性的工作參與率都比男性為低,尤其是踏入25 歲開始,女性的工作參與率就逐步下降,由八成四一直跌至退休年齡的四成四。女性這個工作參與率,平均只及男性的七成三。就算無法令到女性的工作參與率跟男性看齊,只要把這個參與率提升一成,已經可以為香港帶來10 多萬的生力軍。

除了提升女性的工作參與率之外,延長工作年期也是政府政策的目標之一。跟其他亞洲經濟體系相比,在55 到59,和60 到64 歲年齡段中,香港的勞動人口參與率相對偏低。日本的參與率最高,分別是七成八和六成,新加坡有七成和五成八,韓國也有六成九和五成八,但香港則只有六成一和三成七。

人口補充來源成爭論焦點

香港的女性工作參與率偏低以及整體勞動的退休年齡段早,未來都有可以釋放勞動力的潛力。而另一個政策重點就是提升本地培養人才的質素,這個重點聚焦於通過教育和培訓來提升本地人口的質素。這兩個方面相信都只會集中討論方法和措施有效性和可行性,原則性的問題爭議不大,尤其是提升本地人才質素的工作,過去也一直進行。但當進入文件的第四章,討論以新來源補充現有人口及勞動力,則可以預計成為爭論焦點。放諸全球,類似的政策都是政治敏感的題目,而社會整體利益和個別團體的利益不完全一致,而問題也錯綜複雜,不是三言兩語可以解說得清楚。但這人口新來源是逃避不了的課題,因為釋放潛在人力資源和提升人口質素,都只是在現時人口結構和面貌的基礎上改善和提升,但卻無法改變這個結構和面貌。要有基本性的改變,其中一個有效的渠道就是外來的補充,而最富爭議的就是輸入勞工。但以香港過去的經驗,例如新機場發展,都可以建立一套勞資雙方都可以共同接受的輸入外地勞工機制,這些有效的機制都可以重新參考。而文件特別提出一個人口來源,是在外國留學的香港人。許多這些留學生,在畢業之後都在外國落地生根,對香港而言,是損失了大批高質素的人口。通過友善的溝通、資格認可,以及其他一些便利措施,可以讓部分畢業生回流。至於最後的一章,也是最人性的一章:政府營造有利環境讓市民成家立室及生兒育女,這也是改變現時人口結構面貌的措施。建議也許不如補充人口那樣爭議,但也可能引來效法新加坡的批評。但這種政策,其實在香港也早已行之,不過是朝另一個方向,香港早在1950 年就成立家庭計劃指導會,目標就是控制人口,分別只是過去嫌多,現今嫌少而已!

原文轉載自《明報》2013年11月5日

圖:網絡圖片

(本文純屬作者個人意見,不代表『港人講地』立場。)

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