學習活用指標 成就管治良方
學習活用指標 成就管治良方

不論是制定宏觀發展計劃,還是審視管治表現,指標都是一項重要工具。雖然在現實政治世界,有一些指標是難以量化,但總有一些明確的客觀指標,可作重要參考。指標就如一個溫度計,縱使溫度計顯示的數值與個人體感未必一致,但在客觀比較層面卻有不可取代的工具價值。所以與其糾結應不應該訂下指標,不如認真研究如何訂立好的指標,不斷優化。


「十四五」規劃對「指標」的運用 值得學習


指標不必是一個硬指標、死指標。指標是一個政策工具,而工具必須配合實際情况設計調整,才可得心應手。國家早前公布了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》,當中除了各個領域的發展方向值得大家留意外,中央政府在國家規劃中對「指標」的運用,亦是值得學習的一門課。


整體來說,指標是配合着國家發展階段的實際情况。「十三五」時的指標,共包括4類、25項、33個指標。4類即經濟發展、創新驅動、民生福祉和資源環境。33個指標裏,又分為「約束性指標」(19個)及「預期性指標」(14個)。簡單而言,「約束性」,就是保證要達到完成的;而「預期性」,就是一種展望方向,充分體現了指標制定的有理有節。到了「十四五」時期,貫穿規劃綱要的邏輯主線是「三個新」:新發展階段、新發展理念、新發展格局。於是,規劃中亦提出相應「新發展指標」,緊扣這條主線,提出經濟發展、創新驅動、民生福祉、綠色生態、安全保障5大類,共20個指標。


GDP指標 考慮國家「新發展階段」


先看GDP 指標,作為全球第二大經濟體,國家的GDP 增長一直為外界關注。中央政府在運用此項指標時,考慮的主要是自家的實際情况,也就是國家所處於的「新發展階段」。在新的指標中,「經濟發展」類指標仍排在首位,但沒有設定未來5年GDP年均增速的預期性指標,而是強調「保持在合理區間、各年度視情提出」。國家的發展目標由改革開放初的「六五」計劃到「十三五」規劃,主要是以「小康」為目標,在取得一個階段性成果後,到了「十四五」規劃的「新發展階段」,就進一步要全面建設「社會主義現代化國家」。同時,在這個階段,國家也面臨「百年未有之大變局」,發展環境複雜多變,不確定性及挑戰亦明顯增加。所以,與其訂硬指標,不如調整為「彈性指標」,更能發揮引導經濟增長的作用。


「新發展格局」下 「創新驅動」指標全面進化「十四五」規劃的一大亮點在於科技發展。這尤其是在新發展格局下,要取得產業的制高點,推動高質量發展,在科技領域要有所突破。故此,「創新驅動」類的各項指標亦全面進化。當中包括2025 年「數字經濟核心產業」增加值佔 GDP比重提高到10%;全社會研發經費由佔GDP比重改為增長率指標,訂下投入年均增長7% 以上,要求高於「十三五」時期;每萬人口高價值發明專利擁有量達12件。此外,基礎研究經費投入佔研發經費投入比重,亦首次列入指標,帶出明確導向,重視基礎研究。


「民生福祉」指標 呼應「新發展理念」


要論「十四五」指標中最矚目的一環,本人認為一定要看「民生福祉」。這次民生福祉類指標佔比為歷次五年規劃中最高,基本上是呼應了協調、共享的新發展理念。這次提出民生福祉共7個指標,當中包括居民人均可支配收入增長率須與GDP增長基本同步。在7個指標中,有4 個與「十三五」相同(居民人均可支配收入增長、勞動年齡人口平均受教育年限、人均預期壽命、基本養老保險參保率)。另有3 個「十三五」目標(包括城鎮新增就業人數、農村貧困人口脫貧人數、城鎮棚戶區住房改造數目),由於已在2020 年全部完成,以及經濟和民生格局已有變化,故這次未有繼續納入到「十四五」規劃內。「十四五」民生福祉的核心指標,第一是增加居民收入,第二是確保充分就業。整體要求的是更高質量就業,鞏固「十三五」脫貧攻堅的成果,並建設更健全的社會保障及衛生健康體系,向全體人民共同富裕的目標進發。


說到底,指標作為一套政策工具,固然可以有所調整,但調整也不是毫無章法,要符合內在邏輯,也要發揮外在價值。國家規劃就是經過認真研究討論後,診斷實際情况,開出的發展藥方,而精心制定的指標就是藥引。


原文轉載自《明報》 2021年5月13日


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